Pour un statut législatif sur les fonds secrets et politiques (Mamadou Abdoulaye Sow)

«Il n’est pas tolérable que des partis politiques abusent de leur présence au pouvoir pour se financer sur fonds secrets (politiques) ou par détournement de fonds publics» ^[1]. «Lorsqu’il y a financement occulte, la corruption n’est jamais très loin…»[2].

L’institution de Fonds à caractère secret dans le budget de la République du Sénégal est une pratique héritée du droit financier colonial.

En quoi consistent les «Fonds spéciaux», les «Fonds secrets», les «Fonds politiques» le «Fonds de solidarité africaine» ? Beaucoup d’expressions qui renvoient à autant de mythes suscités en grande partie par le défaut de transparence et d’information. En réalité, les informations sur le montant des crédits ouverts ainsi que des dépenses effectuées sont disponibles et peuvent faire l’objet de publication. Cependant, c’est la nature des dépenses effectuées qui est tenue secrète.

Le système actuel des «Fonds secrets et politiques» est opaque et cette absence de transparence a beaucoup joué dans le renforcement du pouvoir exécutif au détriment des autres pouvoirs constitutionnels.

En dépit des polémiques et des critiques de l’opinion publique relayées de temps en temps par la presse ainsi que l’adoption du Code de transparence dans la gestion des finances publiques, aucune tentative de réformer les «Fonds secrets et politiques» n’a été entreprise. À tout le moins, observe-t-on depuis 1960 que le même système de gestion a été maintenu.

Il est regrettable de constater que «la représentation nationale (…) vote chaque année, sans sourciller, les crédits destinés aux fonds secrets (et politiques), (et) n’a jamais cherché à éclaircir ce brouillard financier»[3] .

L’opacité et l’arbitraire qui persistent dans la gestion de ces Fonds spéciaux alimentent évidemment les soupçons de l’opinion publique ainsi que, de temps à autre, des débats dans la presse sénégalaise. Toutefois, «ce qui fausse la question des fonds secrets (et politiques), c’est que l’opinion publique ne s’en préoccupe qu’à l’occasion de certains scandales qui révèlent leur emploi regrettable…»[4].

Selon Mouhamadou Mbodj du Forum civil du Sénégal, «les fonds politiques constituent une question embarrassante pour les leaders de partis politiques qui ne veulent pas se prononcer sur la question» [5]. «En parler, comme disait Catherine Pégard, c’est lever le tabou que (ni les partis au pouvoir ni les partis de l’opposition), (…), n’ont jamais voulu transgresser» [6] .

Il est connu de tous qu’une partie des «Fonds secrets et politiques» est utilisée pour le financement «illégal» des partis politiques et des campagnes électorales. Dans son ouvrage «Wade-L’avocat et le diable» (L’Harmattan, 2007, page 152), le journaliste Souleymane Jules Diop faisait savoir : «Depuis que le Sénégal est indépendant, jamais l’argent n’a autant circulé que sous Wade. Mais cette grande générosité profit (ait) d’abord au PDS et à ses alliés de la Cap 21». Qu’en est-il à l’heure actuelle ?

Les objectifs assignés aux «Fonds politiques» devraient être définis s’ils doivent être maintenus dans le cadre d’une éventuelle réforme des Fonds à caractère secret. L’adjectif «politique» ne doit pas renvoyer à la politique politicienne. Il s’agit ici de la politique comme mode de gestion vertueuse des affaires publiques. En principe, les dépenses à financer sur les «Fonds politiques» devraient être en faveur de la République et de façon générale de l’État de droit.

En passant, il importe de souligner que des «Fonds politiques» ne devraient pouvoir exister au niveau de l’Assemblée nationale ni au niveau du Conseil Économique, social et environnemental ou du Haut Conseil des Collectivités territoriales. Leur existence dans le budget du Parlement serait synonyme de fonds destinés à «l’achat des votes de certains députés (…) hésitants dans des scrutins difficiles pour le gouvernement jusqu’aux subventions occultes à des journaux serviles et à des partis pro-gouvernementaux»[7].

Le budget des Fonds à caractère secret n’est plus un petit budget : il est évalué en moyenne à près d’un milliard cinq cents millions de francs CFA par mois. De 35 millions de francs CFA de prévisions initiales en 1960, ces «Fonds spéciaux» sont montés en prévisions à 680 millions de francs CFA en 1977/1978, puis à pas moins de 4 milliards de francs CFA depuis 2009 et aujourd’hui à pas moins de 17 milliards de francs CFA en autorisations budgétaires.

Dans les lois de finances de 2014 et 2015, les montants des Fonds à caractère secret alloués à la Présidence de la République et à la Primature se sont respectivement élevés à 18.252.592.000 et 18.306.296.000 francs CFA (Source : comptes administratifs de l’ordonnateur des années 2014 et 2015 publiés dans le site Web de la Direction générale des Finances du ministère de l’Économie, des Finances et du Plan, consulté le 25/09/2017)

Pour la «tirelire» de 2015, le détail se présente ainsi :

-Fonds spéciaux (fonds secrets et politiques) : 9.360.000.000

-Fonds de solidarité africaine : 2.156.296.000

-Fonds d’intervention sociale : 5.350.000.000

-Exonérations et compensations financières : le montant voté pour 546.800.000 a été viré ailleurs…

-Autres transferts : 900.000.000

-Fonds de sécurité de la Primature : 540.000.000

Soit en moyenne près d’un montant de 1.500.000.000 de francs par mois prélevé sur nos «deniers d’impôts».

Au total, sur la période 2012/2017, c’est près de 104 milliards de crédits spéciaux qui ont été alloués au Président de la République et 3 milliards de crédits de Fonds de sécurité ouverts pour le Premier ministre.

Ce budget spécial est supérieur au budget alloué au fonctionnement de plusieurs ministères. Pour reprendre la terminologie de Pierre Bitoun, «c’est dire, en un seul chiffre, la valeur qu’accorde la République à la (dé) raison d’État et l’ampleur de la responsabilité que prennent les députés quand ils votent ces crédits» [8].

Quelques commentaires sur les rubriques «Fonds d’intervention sociale», «Autres transferts» et «Fonds de sécurité».

Concernant le Fonds d’intervention sociale, on a l’impression qu’il s’agit ici d’une ligne budgétaire pour des aides, secours et dons à des personnes privées et à des confréries religieuses. Du fait de son classement dans le même chapitre budgétaire que les «Fonds spéciaux», ces dotations budgétaires s’exécutent donc comme en matière de Fonds politiques. Dans ces conditions, le Fonds d’intervention sociale semble faire double emploi avec les budgets destinés aux aides, dons et secours qui figurent en même temps dans le budget de la Présidence de la République

(Secrétariat général), celui de la Primature et voire celui du ministère chargé de la Solidarité. C’est dire, par conséquent, qu’on est là en face de dépenses de fonctionnement courantes qu’effectue le Président de la République lui-même et qu’on fait échapper aux règles de la comptabilité (emploi non justifié, absence de pièces justificatives et absence de contrôle).

Quant à la rubrique «Autres transferts», elle n’est rien d’autre qu’une ligne budgétaire fourre-tout identique à celle des «dépenses diverses» de l’ancienne nomenclature du budget de l’Etat. Son maintien dans la nomenclature budgétaire ne se justifie pas puisqu’elle a le même objet que les Fonds spéciaux et le Fonds d’intervention sociale.

Nous estimons que toutes les dépenses courantes payées sur «Fonds secrets et politiques» devraient être intégrées dans le budget ordinaire de fonctionnement.

S’agissant de la rubrique «Fonds de sécurité», elle fut ouverte en 2010 dans le budget de la Primature. De par son libellé, cette dotation semble avoir le caractère de «Fonds secrets» mis à la disposition du Premier ministre. Les dépenses concernées par ce Fonds suivent-elles le droit commun de la comptabilité publique ?

Au final, l’on constate que l’enveloppe des Fonds spéciaux «constitue un fourre-tout dont la République, c’est le moins que l’on puisse dire, n’a guère à s’enorgueillir» [9]. Le Parlement ne devrait pas encourager le recours à des Fonds spéciaux comme un procédé commode pour échapper à la discipline budgétaire et aux règles strictes de la comptabilité publique.

Conclusion : de la nécessité de mettre fin à cette générosité avec l’argent du contribuable, sinon «cette histoire de fonds sucrés risque de durer encore longtemps [10]»

Les «Fonds secrets et politiques» sont utilisés – suivant des procédures dérogatoires aux règles de la comptabilité publique- de manière discrétionnaire- en l’absence de tout contrôle de l’Assemblée nationale et le tout dans un vide juridique.

À notre connaissance, il n’y a qu’en Afrique, surtout francophone, où on peut trouver des fonds publics dépensés sans aucune justification de l’emploi des fonds et de surcroît des fonds qui font l’objet d’une appropriation personnelle.

Si le débat sur l’utilisation des «Fonds secrets et politiques» conserve encore une certaine actualité au Sénégal, c’est à cause de l’absence d’un cadre juridique constitué de principes auxquels ces dépenses spéciales sont assujetties et d’une procédure de contrôle de leur emploi. Ce vide juridique persistant facilite les déviations, dérives et abus.

Devons-nous «laisser faire une telle pratique digne d’une République bananière»? [11] Non ! Alors, il est donc temps d’éclaircir ce «mystère de la République» [12] .

Le moment est venu d’adopter un statut législatif et réglementaire sur la gestion des «Fonds secrets et politiques» pour répondre à un objectif de transparence et de sincérité ceci dans le respect des spécificités particulières du régime politique en place et des fonctions du chef de l’Exécutif. Un débat de fond sur ce sujet paraît essentiel, en raison des sommes importantes en jeu utilisées à des fins non transparentes. Mais, la volonté politique des parlementaires est un préalable pour réformer la pratique en vigueur.

Enfin, nous souhaitons que notre pays dispose, selon la formule de Vincent Quivy, d’« un système où le simple fait d’accoler les mots « argent » et « politique » ne provoquerait pas, comme aujourd’hui, malaise et suspicion » [13] avec l’espoir que tout Président de la République en exercice demeure le dernier rempart contre l’enrichissement illicite.

Par Mamadou Abdoulaye SOW,  Ancien ministre

Inspecteur principal du Trésor à la retraite, ancien Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor

mamabdousow@yahoo.fr

[1] Extrait d’une intervention à l’Assemblée nationale française du groupe du parti communiste français-

[2] Dixit le professeur Loic Philipp dans « Réflexions du présent et du futur», RFFP, n° 58, 1997, p. 112-

[3] François Bazin, «Mitterrand : la vie de château» dans Le Nouvel Observateur du 25-31 juillet 1991 n° 1394, p. 19-

[4] Louis Trotabas et Jean-Marie Cotteret, «Droit budgétaire et comptabilité publique», Dalloz, 1985, p. 85-

[5]Source : http://www.lesenegalais.net/actualites/ du 11 août 201

[6] Catherine Pégard, «Le scandale des fonds secrets», Journal Le Point du 26 septembre 1998, n° 1358, p. 54-

 [7] Cf. intervention du député de F. Grenier à la Chambre des députés français.

[8] Pierre Bitoun, «La Facture, le train de vie de l’État et des élus», Albin Michel, 1992, p. 179-

[9] Selon une formule de Pierre Bitoun précité, p. 172-

[10] Expression tirée de l’article «Fonds secrets : Les deux-sous du pouvoir» publié par «Les Dossiers du Canard», n° 27, mars-avril 1988, p. 51-

[11] Alain Tourret, «Fonds spéciaux, primes et autres dérives», Edition Albin Michel, 2002, p. 55-

[12]  Une expression du journaliste-chercheur Nicolas Baemer reprise par Vincent Quivy dans «Chers élus. Ce qu’ils gagnent vraiment», Ed. Seuil, 2010, p. 121-

[13] Vincent Quivy précité p. 204-