Le Sénégal est confronté à une situation budgétaire et financière difficile. En effet, on note une forte dépréciation des indicateurs de sa dette publique. Ainsi, l’encours de la dette publique s’élève à 119% du Pib, et le déficit budgétaire fixé à 13, 4% du Pib en 2024 contre 7, 8% en 2025. La Loi de finances initiale de 2026 confirme cette dynamique de baisse du déficit en ciblant une nouvelle réduction de celui-ci à 5, 4% du Pib. En outre, le besoin de financement s’élève, dans le budget de 2026, à 6075 milliards de F Cfa contre 5715 milliards de F Cfa dans la loi n°2025-10 du 08 juillet 2025 portant Loi de finances rectificative pour l’année 2025. A cela s’ajoute la dégradation constante de la note souveraine du Sénégal par certaines agences de notation, en l’occurrence Moody’s et Standard and Poor’s. Depuis lors, la question de la restructuration de la dette publique se pose de plus en plus dans le débat public.
En effet, celle-ci est généralement le dernier recours utilisé pour faire face à une dette publique insoutenable. Elle n’est envisageable que lorsque l’Etat qui la sollicite est en défaut de paiement, c’est-à-dire qu’il ne peut plus honorer les paiements dus au titre du service de sa dette. La restructuration de la dette peut se traduire en termes de report d’échéance, de réduction des paiements de coupons, de l’actualisation de la valeur nominale de la dette, et/ou d’une combinaison de ces mesures. Elle a pour finalité de libérer des marges de manœuvre budgétaires en faveur d’une croissance et d’un développement soutenus. Relativement à la notion de dette publique, elle renvoie à la dette résultant d’emprunts contractés par l’Etat ou ses démembrements auprès d’entités résidentes et/ou non. La dette publique, à un moment donné, représente le cumul des déficits publics passés.
La restructuration de la dette n’est pas toujours bien appréciée par les créanciers des Etats endettés. Ces derniers y voient une diminution de leur pouvoir d’influence et une atteinte à leur droit de propriété et au secret des affaires. Dans le continent africain, certains pays ont restructuré leurs dettes. En effet, la Zambie avait sollicité un traitement au titre du Cadre commun du G20 en janvier 2021, lorsque sa dette publique totale avait atteint 150% du Pib. Il en est de même du Tchad qui avait entamé, en janvier 2021, un processus de restructuration lorsque sa dette publique, estimée à 56% du Pib, est devenue non viable. Le Ghana avait sollicité, en juin 2022, la restructuration de sa dette dont le ratio dette/Pib, estimé à près de 90% du Pib, était devenu non viable. La question que l’on peut se poser est de savoir si la restructuration est un moyen efficace pour faire face à une dette publique insoutenable.
L’examen et l’analyse des expériences de restructuration et d’autres documents y afférents révèlent qu’elle n’est pas une recette miracle pour venir à bout d’une dette publique insoutenable. C’est une mesure mitigée dans la mesure où elle comporte à la fois des fortunes (I) et des infortunes (II) qu’il convient de mettre en exergue.
I. La restructuration de la dette publique, une mesure comportant des fortunes
Pour entamer une restructuration de sa dette, le pays éligible doit démontrer qu’il est surendetté selon le cadre d’analyse de la viabilité de la dette établi conjointement par la Banque mondiale et le Fmi. L’Etat débiteur doit s’engager à faire preuve de transparence quant à ses obligations en matière de dette, tout en respectant les informations commerciales sensibles. En marge des négociations conduites par les créanciers et l’Etat débiteur, le Fmi est sollicité le plus souvent, pour mettre à la disposition de l’Etat des ressources financières. Cet argent «frais», apporté en complément des ressources qui peuvent être dégagées en application des clauses convenues, constitue une réponse urgente au besoin de liquidité de l’Etat débiteur. Ce sont alors des ressources qui répondent à une logique de sauvetage de la dette de l’Etat débiteur, mais non sans conditionnalités. D’une part, pour en bénéficier, l’Etat débiteur doit au préalable engager des discussions avec ses créanciers et convenir avec eux d’un accord de restructuration. D’autre part, celui-ci doit présenter, aux yeux du Fmi, des gages sur le succès des réformes structurelles auxquelles il a préalablement souscrit. Faut-il le relever, sans être un créancier, le Fmi joue un important rôle d’accompagnement des parties à une restructuration. Les mécanismes de désendettement ne sont pas inconnus dans le continent africain. Ainsi, au cours des trois dernières décennies, trois mécanismes ont été expérimentés. D’abord, l’initiative en faveur des Pays pauvres et très endettés (Ppte) fut mise en place par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale en 1996. Elle avait été renforcée en 1999 à l’issue du Sommet de Cologne. Elle visait à ramener à un niveau soutenable le poids de la dette des pays pauvres et les plus endettés. L’Ippte s’organisait en deux grandes étapes, à savoir un point de décision et un point d’achèvement. Lorsqu’un pays accédait au point de décision, il bénéficiait d’un allégement intérimaire sur le service de sa dette, consenti par ses créanciers bilatéraux (réunis au sein du Club de Paris) et multilatéraux (Fmi, Banque mondiale et banques régionales de développement). L’intégralité des remises de dette n’intervenait qu’au point d’achèvement, dernière étape de ce processus de désendettement. L’atteinte du point d’achèvement, par le pays éligible, était subordonnée par l’application, avec succès, d’un plan d’ajustement structurel, la mise en place de réformes macro-économiques et d’un programme cohérent de lutte contre la pauvreté. Ensuite, l’Initiative d’allégement de la dette multilatérale (Iadm) avait été lancée lors du Sommet du G8 de Gleneagles en juillet 2005. Elle se présentait comme une contribution additionnelle au financement du développement, et permettait à tout pays ayant franchi le point d’achèvement de l’initiative Ppte de bénéficier d’une annulation de 100% de sa dette contractée auprès du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et des banques régionales de développement. Par exemple, grâce aux initiatives Ppte et Iadm, le Sénégal avait obtenu, en 2012, des recettes exceptionnelles d’un montant de 60 milliards F Cfa contre 62 milliards F Cfa dans la Lfr 2011. Enfin, après l’apparition de la pandémie du Covid-19, les chefs d’Etat africains ont mené un plaidoyer pour l’annulation de leur dette publique. En lieu et place d’une annulation, les pays du G20, à la demande de la Banque mondiale (Bm) et du Fonds monétaire international (Fmi), ont pris l’Initiative de suspension du service de la dette (Issd). Cette suspension avait été effective de mai 2020 à juin 2021. L’Issd avait pour but d’aider les pays les plus pauvres à consacrer leurs ressources à lutter contre la pandémie. Au-delà de ses fortunes, la restructuration comporte également des infortunes.
II. La restructuration de la dette publique, une mesure détentrice d’infortunes
Parmi les infortunes de la restructuration, on peut noter les contraintes imposées. Ainsi, le Fonds monétaire international (Fmi) et la Banque mondiale (Bm) imposent, en contrepartie de leur engagement en soutien à la résolution de la crise de l’endettement de l’Etat concerné, des mesures d’austérité. Pour ces institutions, l’Etat dont la dette est à restructurer est un Etat qui vit au-dessus de ses moyens. Pour cette raison, la réduction de son train de vie s’impose par des mesures curatives telles que le gel des recrutements de la Fonction publique, le défaut d’investissement ou le moins d’investissement, notamment dans les secteurs sociaux. A tout cela, très souvent s’ajoute la privatisation des entreprises publiques.
En outre, lorsque qu’un Etat décide de restructurer sa dette publique, devenue intenable, sa note souveraine est généralement dégradée par les agences de notation. Ainsi, cette dégradation risque d’entraîner une pénurie de liquidités, un coût élevé du capital et l’exclusion des marchés internationaux de capitaux. Cette réalité est tellement palpable que d’autres pays en développement n’ont jusqu’à présent pas réussi à prendre des mesures, notamment après l’expérience de l’Ethiopie et du Ghana. Par exemple, l’Ethiopie avait vu sa cote de crédit abaissée par les principales agences de notation, Fitch, Moody’s et S&P Global, dès l’annonce de son adhésion au Cadre commun du G20. En février 2021, Fitch avait abaissé la note des obligations à long terme en devises étrangères de l’Ethiopie de B- à CCC, à la suite de la décision de demander une restructuration de la dette dans le cadre du Cadre commun du G20, étant donné que ses notes souveraines s’appliquent aux emprunts auprès du secteur privé. La dégradation de la note souveraine d’un Etat engendre une détérioration de ses conditions d’accès aux marchés financiers.
Au demeurant, la restructuration est certes une mesure de réduction de la dette publique insoutenable d’un Etat. Mais, les résultats de certaines expériences de restructuration montrent que les infortunes de cette mesure semblent prendre le dessus sur ses fortunes.
Pape Waly DIOME
Docteur en Droit public (Ucad)