Le Président Macky Sall et son camp avaient vanté les mérites du référendum tenu en mars de l’année 2016. Un an après, il n’y a rien de nouveau sous les cieux à part la mise en place du Haut conseil des collectivités territoriales (Hcct) confié à Ousmane Tanor Dieng, un fidèle parmi les fidèles soutiens au régime et bien entendu les dix députés de la diaspora. Aujourd’hui, avec une opposition affaiblie et quasiment réduite à sa plus simple expression, où en est-on avec le renforcement des droits de l’opposition et de son chef ? Sans oublier les autres points essentiels loin des considérations politiciennes. Actunet vous propose en guise de rappel l’ensemble des quinze points qui avaient été soumis aux Sénégalais.

Abdoulaye Mbow (actunet.sn)

La  modernisation du rôle des partis politiques dans le système démocratique

Dans cet article le Président de la République veut que l’on révise le mode d’organisation des partis politiques. Car nous distinguons de nos jours une pléthore de partis politiques au Sénégal, ce qui a fini d’instaurer une certaine anarchie sur l’échiquier politique national. Cette réforme permettra de créer une certaine élite politique crédible.

2) La participation des candidats indépendants à tous les types d’élections

Cet article renforcera le droit de tout citoyen à participer à tous les types d’élections. Jusque là, il était impossible aux candidats indépendants de se présenter aux élections législatives et locales. Avec cette réforme, ça ne sera plus le cas. Tout sénégalais jouissant de ses droits civiques peut postuler à la députation.

3) La promotion de la gouvernance locale et du développement territorial par la création du Haut conseil des collectivités territoriales

Ici, il s’agit du renforcement du rôle des collectivités locales dans les politiques de développement. Le Président de la République Macky SALL a très tôt compris que le développement se fait à partir de la base c’est-à-dire à l’échelle micro pour mieux toucher les populations qui sont la cible principale de toute politique publique. Le haut conseil des collectivités territoriales jouera le rôle de coordonnateur par rapport aux politiques de développement territorial et sera le cadre d’échanges de toutes les collectivités locales.

4) La reconnaissance de nouveaux droits aux citoyens : droit à un environnement sain sur leurs patrimoines fonciers et sur leurs ressources naturelles

Le but est de reconnaitre aux citoyens le droit de vivre dans un cadre de vie propre et sain de consolider leurs titres fonciers  et d’avoir accès aux moyens relatifs à la nature. Autrement dit, il s’agit de protéger et de renforcer les droits des citoyens surtout par rapport à leur patrimoine foncier. Nous savons tous qu’au Sénégal la question foncière a toujours suscité des tensions et c’est là l’occasion de lever tout équivoque et toute zone d’ombre par rapport à cette question.

5) Le renforcement de la citoyenneté par la consécration de devoir du citoyen

Qui dit droits, dit forcément devoirs. Donc tout citoyen réclamant ses droits doit forcément s’acquitter de ses devoirs pour qu’ensemble on puisse bâtir un Sénégal émergent.

6) La restauration du quinquennat pour le mandat présidentiel

Ce thème insiste sur la dépersonnalisation du pouvoir exécutif en empêchant  toute tentative d’usurpation du fauteuil présidentiel. En effet,  5 ans de présidence suffisent largement pour un chef d’Etat de dérouler convenablement son programme politique. Et sachant que c’est sur la base de ses réalisations qu’il pourra être réélu, le président ne ménagera alors aucun effort afin de réussir sa mission.  Jean François Médard  qualifiait les Etats africains d’avant les indépendances, d Etats Patrimoniaux, étant donné que les biens de l Etat se confondaient avec ceux du chef de l’Etat. Aussi, c’est pour mettre fin à cette situation déplorable que le président de la république a initié des réformes visant à consolider l’alternance démocratique au Sénégal.  Cette restauration du quinquennat pour le mandat présidentiel  permettra de mettre en valeur le droit de vote du citoyen sénégalais  qui de par sa voix participe à la gestion des affaires publiques. La récurrence du scrutin présidentiel donne un droit de sanction au peuple souverain  qui, dans un délai limité, peut  mettre un terme au mandat du président qui ne jouit plus de la représentativité, condition  première de toute démocratie digne de ce nom.

7) Le renforcement des droits de l’opposition et de son chef

Ce point a été inclus dans le projet de révision constitutionnelle pour instaurer dans le pays un système de gouvernance inclusive dans la gestion des affaires publiques. Les règles  du jeu démocratique doivent être  connues et largement acceptées par toutes les parties prenantes.  Cela rend les débats plus démocratiques ou tout au moins plus participatifs jusqu’ à promouvoir une opposition effective qui jouera clairement son rôle de contre pouvoir en toute objectivité. Aussi, sur le long terme, ces pratiques imposeront  des règles perçues comme non discutables avec des modalités d accès au pouvoir  mais aussi du partage des ressources.  A la tête  de cette opposition politique nous aurons un chef qui formera un pseudo gouvernement afin  de contrôler l’action des pouvoirs publics en toute objectivité. Cette mesure permettra, sans nul doute, de consolider nos acquis démocratiques.

8) Représentation des Sénégalais de l’Extérieur par des députés à eux dédiés

Cette disposition permettra  à notre jeune démocratie d être plus représentative par rapport aux citoyens sénégalais. Le Sénégal ne se limite point aux seules frontières géographiques étant donné que la diaspora sénégalaise est présente partout dans le monde,  chacun a son mot à dire pour le bon fonctionnement de notre république. Ainsi la représentativité de notre démocratie va être effective avec l’octroi de députés à ces sénégalais résidents à l’extérieur. En d’autres termes, les « modou-modou » et les « fatou-fatou » seront bien présents à l’assemblée nationale pour mieux porter leurs combats puisque la diaspora est la 15^ème région du Sénégal.

9) Elargissement des pouvoirs de l’Assemblée nationale en matière de contrôle de l’action gouvernementale et d’évaluation des politiques publiques

On note ici une volonté de renforcement des prérogatives des représentants de la nation quant aux dispositions  en matière de   supervision de la conduite des affaires publiques. Par l’entremise des députés, ce sont les citoyens qui participent à la gestion des affaires publics. Ainsi, la transparence et le respect des engagements des autorités publiques feront désormais l’objet d une évaluation sérieuse de la part des parlementaires.

10) La soumission au Conseil constitutionnel des lois organiques pour contrôle de constitutionnalité avant leur promulgation

Les lois organiques sont des lois qui sont votées par l’assemblée nationale et qui modifient certaines dispositions de la constitution qui, avec ce projet, vont être contrôlées par le conseil constitutionnel pour conformité à la constitution avant de recevoir leurs décrets d’application signés par le chef de l’Etat avant leur entrée en vigueur.

11) L’augmentation du nombre des membres du Conseil constitutionnel de 5 à 7

Le conseil constitutionnel sera désormais composé de sept(7) magistrats au lieu de cinq (5). Ce choix se justifie par le souci du président Macky SALL de rendre beaucoup plus crédible cette institution. Ce sera une immense avancée démocratique et une bouffée d’air frais pour une justice constitutionnelle qui en a tant besoin.

12) La désignation par le Président de l’Assemblée nationale de 2 des 7 membres du Conseil constitutionnel 

Les cinq magistrats qui composaient le conseil constitutionnel  restent toujours désignés par le président de la république dont un président, un vice-président et trois juges mais les deux qui s’ajouteront vont être désignés par le président de l’assemblée nationale. C’est une suite logique par rapport à l’élargissement des pouvoirs de l’assemblée nationale en conférant à son chef -qui est la deuxième personnalité de l’Etat- le pouvoir de désigner 2 des désormais 7 membres du conseil constitutionnel.

13) L’élargissement des compétences du Conseil constitutionnel pour donner des avis et connaître des exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant la Cour d’appel

Le Conseil constitutionnel connaît de la constitutionnalité des lois, du règlement intérieur de l’Assemblée nationale et des engagements internationaux, des conflits de compétence entre l’exécutif et le législatif, ainsi que des exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant la Cour suprême article 92.                                                                                              Maintenant en plus de ses fonctions principales, le conseil constitutionnel aura une fonction consultative expresse. Autrement dit, il pourra rendre des avis consultatifs dans des domaines bien précis qui ne lient pas par exemple le président de la république. En outre, le conseil constitutionnel pourra être saisi d’une exception d’inconstitutionnalité soulevée devant la cour d’appel ce qui était auparavant impossible.

14) La constitutionnalisation des principes de la décentralisation et de la déconcentration

On peut citer par exemple L’acte 3 de la décentralisation qui est régi par une loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 et le décret n°2008-747 du 10 juillet 2008 portant création de départements et d’arrondissements qui peuvent tous être abrogés et remplacés par d’autres lois ou décrets alors qu’une fois que ces principes seront inscrits dans la constitution, ils bénéficieront d’une protection assez large et ne pourront pas sauter n’importe comment.

15) L’intangibilité des dispositions relatives à la forme républicaine, à la laïcité, au caractère indivisible, démocratique et décentralisé de l’Etat, au mode d’élection, à la durée et au nombre de mandats consécutifs du Président de la République

Cela signifie que le Sénégal est une république c’est-à-dire que la souveraineté appartient au peuple qui le confie à une personne pour une période déterminée, la laïcité signifie tout simplement la liberté de religion, chacun est libre de  pratiquer la religion de son choix. Ce qui est tout à fait différent de ce que certains détracteurs avancent. En effet, il ne sera jamais toléré une dépravation des mœurs et tout acte contre nature sera sévèrement puni par la loi.  Le Sénégal est un Etat unitaire avec un pouvoir central et des représentations locales à la base. Le mode d’élection, la durée et le nombre de mandats consécutifs du président de la république demeurent inchangés en tout lieu et en tout temps. Tout ce qui précède ne peut être modifié en toutes circonstances qu’il pleuve ou qu’il neige. Sur ce, le président de la république Macky SALL n’a nullement l’intention de faire 3 mandats comme l’avance l’opposition. En effet, après son septennat, il ne peut faire qu’un seul autre mandat qui sera, bien entendu, limité à 5 ans.

Un grand auteur privatiste, le Doyen Jean Carbonnier, définit la République par « le nombre des gouvernants et leur durée au pouvoir.» Ce jumelage entre durée constitutionnelle du mandat et les représentants investis pour l’exercer donne tout son sens au récent débat soulevé sur la fin du mandat du Président Macky SALL, prévue, pour certains, dont l’auteur de ces lignes, le 03 avril 2017.

     Au regard des nouvelles dispositions constitutionnelles issues de la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution, adoptée à la suite du référendum du 20 mars 2016, les deux mandats autorisés ne peuvent être que des mandats de 5 ans. Qu’on en juge aux termes de l’article 27 nouveau de la Constitution qui dispose : « La durée du mandat du Président de la République est de cinq ans.

Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs. » Cette nouvelle formulation confrontée à ses devancières semble être beaucoup plus précise et tranchée sur la durée du mandat présidentiel et son nombre de renouvellement. A preuve, elle est, aujourd’hui, accompagnée d’une clause d’éternité, à travers l’alinéa 7 de l’article 103 de la Constitution, qui témoigne d’un verrouillage juridique sans précédent.

   Toutefois, en utilisant le terme « consécutif », contrairement au constituant français qui a préféré retenir le mot « successif », le constituant sénégalais a, selon nous, manqué de régler définitivement la question du nombre de renouvellement du mandat présidentiel en cours. En effet, un Président élu peut bien se succéder à lui-même s’il bénéficie du renouvellement de la confiance du Peuple souverain. Simplement, la Constitution ne lui autorise qu’un seul renouvellement de son mandat de 5 ans, sans bien veiller à verrouiller une possibilité pour le Président Macky SALL de dépasser les deux mandats autorisés. En effet, aux termes de l’article 5 de loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016, «  les articles 104 à 108 de la Constitution du 22 janvier 2001 relatifs aux dispositions transitoires sont abrogés. » Ainsi supprimées, la nouvelle réforme ne permet pas de dire exactement quelle disposition régit le mandat en cours.

     Toutefois, au regard de la date de l’élection présidentielle prévue en février 2019 ainsi que des Décisions n^os 3/E/ à 14/E/2012, du 29 janvier 2012, du Conseil Constitutionnel de 2012, la question laisse planer beaucoup d’incertitudes.

     Il est certain qu’il n’y a pas, évidemment, une obligation constitutionnelle de formuler des dispositions transitoires lors de chaque réforme de la Constitution, mais l’absence de dispositions transitoires peut bien avoir, dans certains cas, des conséquences juridiques de nature à rendre la réforme incomplète ou mettre en conflit deux normes constitutionnelles, etc. C’est le cas lorsque la règle objet de la révision doit s’apprécier ratione tempori.

   En effet, le mandat du Président de la République est une règle temporelle et objective mais d’incarnation subjective. Toute modification à son propos peut, sans les précisions nécessaires à cet effet (qu’on appelle justement dispositions transitoires), affecter la situation juridique du Président en exercice, en raison du principe d’effet immédiat des réformes constitutionnelles.

     Nous persistons sur le fait qu’en l’état actuel du droit constitutionnel sénégalais, il n’y a aucune disposition qui permet au Président Macky SALL de faire un mandat de 7ans. A notre avis, les dispositions transitoires ont un caractère obligatoire. Il suffit de s’en remettre au principe de sécurité juridique; principe invoqué par le Conseil constitutionnel sénégalais dans sa récente Décision N^o1/C/2016 du 12 février 2016 relative au projet de révision constitutionnelle.

    Il faut juste préciser que le droit comparé nous renseigne que toute réglementation nouvelles susceptible de bouleverser des situations juridiques déjà constituées doit être assortie de dispositions transitoires tendant à en aménager les effets (Jurisprudence KMPG du Conseil d’Etat français). C’est le principe de sécurité juridique même qui fait des dispositions transitoires une obligation.

   Les contradictions du Conseil constitutionnel sénégalais, dans sa décision controversée, rendue en matière consultative, (Décision N^o1/C/2016 du 12 février 2016), la variation du discours du Président de la République ainsi que sa mauvaise interprétation de la décision du Conseil constitutionnel ont créé une insécurité juridique sans égal. Le mandat de 7 ans sera-t-il décompté dans le nombre de renouvellement du mandat de Macky SALL ? Entre l’article 27 ancien et l’article 27 nouveau, lequel régit le mandat en cours ? Vastes questions qui bousculent notre conception de l’Etat de droit !

   Pourtant, l’on enseigne souvent dans les facultés de Droit que l’Etat de droit est une forme particulière d’Etat qui s’oppose à l’Etat légal et à l’Etat de police. S’il s’agit d’un concept souvent malmené voire dévoyé, il reste qu’il garde toute sa valeur dans la mesure où c’est l’Etat de droit qui contrôle la démocratie et non l’inverse. Il ne suffit donc pas de dire je suis élu, je convoque le corps électoral quand je veux. En effet, aux termes de l’article 3 de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001, « la souveraineté nationale appartient au peuple sénégalais qui l’exerce par ses représentant ou par la voie de référendum.

Aucune section du peuple, ni aucun individu, ne peut s’attribuer l’exercice de la souveraineté.» Cette précision faite par le constituant sénégalais rappelle au Président de la République qu’il exerce des compétences d’attribution qui ne peuvent aller au-delà de la volonté du souverain. Ce qui suppose que le Président de la République avait l’obligation de convoquer le collège électoral en février 2017, en vue de la tenue de l’élection présidentielle.

La question du mandat présidentiel reste ainsi comme « une indéchirable tunique de Nessus » pour le Président Macky SALL. Reste à savoir si cette situation ne constitue pas une entorse à l’Etat de droit, du moment que les actes du Président en fin de mandat posent un problème de constitutionnalité (I), sans oublier qu’ils peuvent être couverts par la catégorie baptisée d’actes injusticiables (II.)

     I-Les dangers de l’inconstitutionnalité des actes du Président

   Depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale, il existe un critère convenu de l’Etat de droit : dans cette forme d’Etat, les actes des autorités publiques doivent être soumis au respect du droit, ce qui fonde et justifie leur contrôle par le juge. A cet effet, s’il est certain que le Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001, à travers ses articles 42, 43, 44, 76, habilite le Président de la République, titulaire du pouvoir réglementaire, à prendre des actes de caractère général et impersonnel, il reste que ces actes sont soumis au respect de la légalité.

   Les règles qui s’imposent à ces actes réglementaires du Président de la République ont été posées par les textes, systématisées par la doctrine, puis précisées par la jurisprudence. En France, par exemple, le pouvoir règlementaire a une origine constitutionnelle, issu de l’article 3 de la Constitution de 1875, qui dispose que le Président de la République : « surveille et assure l’exécution des lois ». (Voir Doyen Maurice HAURIOU, « Précis de droit administratif et de droit public général : à l’usage des étudiants en licence et en doctorat ès-sciences politiques », (4e éd.) 1901, pp. 42-44.) C’est la jurisprudence administrative qui est venue précisée que le règlement autonome du premier Ministre en matière de police se justifiait par la nécessité de maintenir dans un domaine négligé par le législateur (CE, 8 août 1919, Labonne, GAJA).

   Au Sénégal, les actes du Président de la République sont soumis à un régime juridique quasi homogène. Il s’agit d’actes réglementaires (les décrets) susceptibles d’être contestés devant la Cour suprême au moyen du recours pour excès de pouvoir. Dans le cadre de son contrôle, la Cour suprême confronte ces actes avec les dispositions supérieures, notamment les dispositions constitutionnelles, conventionnelles, et législatives, qui lient le Président de la République en tant qu’autorité administrative.

   Concernant la fin du mandat Présidentiel, tout citoyen sénégalais ayant intérêt à agir, (c’est à dire détenteur d’une carte d’électeur), pourrait contester tout décret présidentiel, pris à partir du 3 avril 2017, sur le moyen fondé sur l’incompétence de son auteur. En effet, au regard des moyens de légalité externe, l’incompétence est un moyen d’ordre public que les juges sont tenus de soulever d’office. En conséquence, l’initiative du Président du parti PASTEF / LES PATIROTES, Ousmane SONKO, tendant à faire constater la fin du mandat du Président Macky SALL par les juges, trop heureux de sortir ainsi de l’obligation de réserve, doit être prise au sérieux. L’article 27 nouveau qui n’est pas accompagné par le support de dispositions transitoires pour différer son effet immédiat permet ainsi de constater la fin du mandat du Président Macky, le 03 avril 2017, et par ricochet, son incompétence à exercer le pouvoir réglementaire.

    En toute hypothèse, la décision du conseil constitutionnel (Décision N^o1/C/2016 du 12 février 2016) n’a pas autorité de chose jugée à l’égard du Peuple, et notamment dans l’exercice de son pouvoir souverain en matière référendaire. En effet, l’article 92, alinéa 4 de la Constitution ne confère cette autorité qu’à l’égard des pouvoirs publics, autorités administratives et juridictionnelles et non à l’égard constituant sénégalais. Cela signifie simplement que cette décision n’a plus d’autorité depuis l’adoption de la loi référendaire, du 20 mars 2016, sans dispositions transitoires. L’état du droit actuel nous donne entièrement raison.

   A partir du 03 avril 2017, les actes du Président de la République seront forcément considérés comme des actes revêtus d’une constitutionnalité douteuse. Reste à savoir si un tel danger ne serait pas surmonté par l’injusticiabilité de tels actes.

           II-Les dangers de l’injusticiabilité des actes du Président

     En droit public, la catégorie des actes dits injusticiables concerne les actes insusceptibles de recours devant un juge ou ne trouvant de solution devant aucun juge. Le Doyen Louis FAVOREU les avait dénoncés, en son temps, dans sa thèse en 1964. Sévèrement critiqués par la doctrine, le juge français a entendu circonscrire le champ d’application de ces actes. Selon une formule usuelle des publicistes, cette catégorie d’acte s’est réduite comme « une peau de chagrin.»

     La situation semble être un peu différente en droit sénégalais. Le juge sénégalais maintient le statu quo ante et laisse un champ large à cette catégorie d’acte. Il en est ainsi des actes réglementaires portant convocation du collège électoral. La Cour suprême du Sénégal vient de confirmer cette jurisprudence en rejetant les recours formés contre les décrets portant organisation du référendum du 20 mars 2016 (arrêt non publié).

      Si la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 a permis la possibilité de soulever l’exception d’inconstitutionnalité devant la Cour d’Appel, il reste que cette procédure prévue à l’article 92 de la Constitution sera difficile à enclencher pour faire constater la fin du mandat de Macky SALL et l’inconstitutionnalité de ses actes. Au regard de la jurisprudence constante de la Cour suprême, l’exception d’inconstitutionnalité ne peut être soulevée que lorsque se pose une question relative à la conformité des dispositions d’une loi ou des stipulations d’un accord international á la Constitution (Voir Arrêt numéro 09 du 03 mars 2011, Birassy GUISSE et AUTRES C/ Recteur de l’Université Gaston BERGER). Ce qui signifie que les décrets du Président pourraient être contestés devant la Cour mais sans succès devant le Conseil constitutionnel car la Cour suprême risque de se déclarer incompétente pour interpréter les dispositions relatives au mandat du Président de la République, compétence exclusivement attribuée au conseil constitutionnel, juge de l’élection du Président de la République. Par ailleurs, la Cour suprême ne pourrait être saisie au moyen de l’exception d’inconstitutionnalité pour les raisons que nous avons soulevées à propos des conditions de renvoi de l’exception par la Cour. En cas de recours, ce moyen risque d’être écarté par le juge.

      On ne saurait être plus clair. La jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la Cour suprême étayées par les nouvelles dispositions issues loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 ne laissent donc désormais aucun doute sur la possibilité pour le Président Macky SALL d’effectuer, éventuellement, trois mandats (7+5+5), si les élections se tiennent en 2019. Ce qui signifie nécessairement que toute cette énergie déployée et cet argent dépensé pour le référendum du 20 mars 2016 n’auront servi à rien. Il nous semble que, sur cette question, il ne s’agit pas de mettre en jeu des intérêts mais de faire en sorte que le droit soit respecté sans que les calculs politiciens viennent l’emporter sur la démocratie et l’Etat de droit.

                                 Mouhamadou Ngouda MBOUP

                               Assistant de droit public FSJP/ UCAD

Ancien ATER à la Faculté de Droit et de Gestion de l’Université de La Rochelle

 Ancien enseignant à la Faculté de Droit de l’Université Grenoble-Alpes